Sabiduría colombiana: el reglamento de la Junta Monetaria

Uno de los temas más interesantes y quizá no suficientemente estudiados tiene que ver con la arquitectura de las instituciones del Estado, su ubicación, su mandato y su gobernanza. Una vez se opta por una determinada estructura es muy difícil cambiarla.

Esto último se debe a la dificultad de adoptar reformas legales de fondo y, en ocasiones, verse abocado a reformas constitucionales para cambiar dichas estructuras. Además, está el factor de inercia y los intereses creados, incluyendo los burocráticos, de poder de ciertos actores y la captura regulatoria que se oponen a modificar el statu quo. En ocasiones anteriores me referí, en Portafolio, a la estructura de la regulación y supervisión financiera en Colombia y al tema de la independencia de los bancos centrales como asuntos críticos.

En esta entrega me referiré al funcionamiento de las instituciones que implementan la política económica, tema igualmente importante, pero mucho menos transparente, ya que implica bajar uno o más escalones y mirar cómo se gobiernan las instituciones del Estado y bajo qué reglas microeconómicas operan. Resulta muy interesante que tanto en el área fiscal como en la monetaria, el Estado se autoimpone límites a los grados de libertad con que operan las instituciones. Por ejemplo se adoptan reglas fiscales que imponen la obligación de limitar los déficits (al 3 por ciento del PIB en la UE) o los niveles máximos de endeudamiento público (hasta el 50 por ciento del PIB en Polonia). En el área monetaria también se ha buscado reducir la discrecionalidad, vía la independencia de los bancos centrales o a través de reglas que deben observarse en la emisión de moneda, vinculándola, más o menos mecánicamente, a una meta de inflación (inflation targeting).

En la Colombia de los años 1960 y más exactamente el 13 de noviembre de 1963, se instaló la Junta Monetaria (JM), creada mediante la Ley 21 de ese mismo año, asignándole la tarea de “estudiar y adoptar las medidas monetarias, cambiarias y de crédito” que anteriormente correspondían a la junta directiva del Banco de la República. La junta del Banco tenía una composición más bien sui generis, con participación de varios gremios y diferentes sectores de la sociedad. Con su tradicional buen humor, el ministro y senador Palacio Rudas me dijo que en esa junta solo faltaba la “asociación de ciclistas”. Dicha composición creaba un problema mayor para ciertas decisiones confidenciales que competen al Gobierno, en particular las decisiones de política cambiaria en un régimen de devaluación gradual (crawling peg).

Si bien la tasa de cambio se acordaba entre el Gerente del Banco de la República y el Ministro de Hacienda, no había un foro donde este tema se pudiera estudiar y discutir confidencialmente. En la primera sesión de la JM se aprobó el reglamento de la corporación, con características realmente interesantes para un cuerpo colegiado en el cual el gerente general era el único miembro no designado por el Gobierno. Cinco características del reglamento llaman la atención y creo que solo Colombia ha implementado algo así.

Primero, la JM solo podía tomar determinaciones sobre aspectos que se hubieran incluido con antelación en el orden del día de cada sesión semanal. Con ello se buscó cerrar el atajo de forzar decisiones sobre temas a última hora (‘golpes de mano’). El control de la agenda de la JM pasaría inicialmente del Banco de la República a los Asesores, dándoles una poderosa arma para controlar los tiempos para la discusión de los diferentes temas.

Segundo, para la validez de las decisiones de la JM (que se plasmaban en resoluciones numeradas), se requería el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros (ministros de Hacienda, Desarrollo, Agricultura, Director de Planeación Nacional y el Gerente del Emisor). Las decisiones, en la inmensa mayoría de los casos, se adoptaban por consenso y solo las comunicaría al público el presidente de la JM, para evitar versiones diferentes que pudieran crear confusión.

Tercero, una regla muy interesante y crítica del reglamento señala que: “En ningún caso la Junta podrá adoptar medidas sin haber oído por lo menos a uno de los expertos” (dos expertos independientes y técnicos, sujetos al mismo régimen de incompatibilidades del Superintendente Bancario, denominados ‘Asesores de la JM’, y nombrados por esta). La decisión fue fundamental para crear una instancia de estudio previo, de formulación de opciones y recomendaciones por parte de los Asesores, y deliberación informada de la JM. Más aún, todos los temas estudiados por los Asesores se analizaban en los documentos de Asesores, que eran estrictamente confidenciales. Así, se limitaba la aprobación de medidas demostradamente inconvenientes y se llegaba decisiones intermedias menos dañinas.

Cuarto, a los Asesores se les dio voz, pero no voto, ya que de esta manera se buscaba una mayor objetividad en su evaluación de las opciones y recomendaciones de política. El hecho de que los Asesores debían preparar un presupuesto monetario anual y proyecciones fiscales y de la balanza de pagos, que se iban actualizando periódicamente, daban un instrumento que servía como guía de ruta para mantener una mayor disciplina monetaria, ya que la JM debía ver en el agregado las consecuencias numéricas de las decisiones individuales que se iban tomando en el curso del año.

Finalmente, algo muy de la época del Frente Nacional, cuando nació la JM, fue que en el nombramiento de los Asesores se debería respetar “la idea de la paridad política” (Acta Número 1, del 13 de noviembre de 1963), es decir un conservador y un liberal. Sin buscarlo, yo acabe con este esquema, ya que al ofrecerme el ministro de Hacienda Dr. Edgar Gutiérrez Castro el cargo de Asesor, le agradecí tan honroso nombramiento y le dije que yo preferiría entrar a la JM como asesor “sin filiación política”, a lo cual me dijo que era una posición respetable, pero que creaba un problema, ya que el otro asesor, el Dr. Juan Carlos Jaramillo, era Conservador. El Ministro me dijo que si el Dr. Jaramillo aceptaba también posesionarse del cargo sin filiación política, no habría ningún problema. Así se procedió y se enterró el tema de la paridad partidista.

En conclusión, los distinguidos colombianos que crearon la Junta Monetaria y le dieron un sabio reglamento –que contribuyó a despolitizar muchas de las decisiones de política económica y a reducir la desviación de una ‘trayectoria óptima’–, le prestaron un gran servicio al país, ya que –aunque no es posible construir un escenario alternativo preciso (counterfactual), Colombia no sufrió los excesos hiperinflacionarios de los países del Cono Sur y Brasil–. Por casi 30 años la JM contribuyó al modelo de desarrollo colombiano de ‘nadadito de perro’ vía ajustes graduales, evitando los peores excesos, si bien se operó a tasas de inflación relativamente altas. Definitivamente, las instituciones importan y su operación determina buena parte del éxito o fracaso de la política económica.

Economista financiero